Si bien la figura de la conciliación en Bolivia, como un medio directo de acceso a justicia, es relativamente reciente, el concepto es tan antiguo como el propio país, ya que estaba incluido en la Constitución bolivariana, aprobada en 1826.
“En ese entonces ya teníamos un filtro, todos los procesos debían primero que agotarse por la instancia conciliadora a través de los jueces de paz”, recuerda Clovis Espinoza, juez público civil-comercial Nº 11 de Cochabamba.
Desde entonces, el antecedente jurídico más próximo a la realidad actual es el Código Procesal Civil, de 1976, que establecía la figura de la conciliación, desarrollada por los jueces dentro de un proceso judicial.
Sin embargo, un hito fundamental fue la promulgación de la Constitución Política del Estado vigente, en 2009, que incorpora la figura de la cultura de paz (Art.10) como un principio que orienta la vida en sociedad.
Omar Michel, presidente del Consejo de la Magistratura (2021-2022)
Un año después, se promulga la Ley 025, que regula la estructura de funcionamiento del Órgano Judicial, y donde se incluyen las figuras de la conciliación, como “un medio de solución inmediata de conflictos y de acceso directo a la justicia” y del conciliador, como un funcionario especializado en el apoyo de resolución de conflictos (Art. 65). En esta norma, que tiene un carácter fundacional de la conciliación en Bolivia, también se aclara que “la presencia de abogados no es obligatoria”.
“Este es un elemento disruptivo importante para entender la conciliación como un mecanismo de acercar a las partes, colaborar en el diálogo y la comunicación para llegar a un acuerdo”, dice Paulino Verástegui Palao, abogado y especialista técnico del Proyecto Acceso a Justicia de la Cooperación Suiza.
Paulino Verástegui Palao, especialista técnico del Proyecto Acceso a Justicia de la Cosude
Tanto la presencia del conciliador como el hecho de que éste no sea necesariamente abogado, ayuda a entender la importancia de la conciliación previa, es decir la que se realiza antes del proceso judicial, evitando que el conflicto se complejice y judicialice, pero también “quitándole el formalismo y el ritualismo” que tiene, precisa Verástegui.
A decir de Limbert Rojas, Director Nacional de Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura, y quien formó parte del proceso de gestación de la conciliación como institución, el cambio que introduce la conciliación en el marco de la Ley 025 es “trascendental y estructural”, y que el 2013 se consolida con la Ley 439, del Código Procesal Civil, que establece que “las partes podrán conciliar en la etapa previa, a cargo del conciliador, o dentro del proceso judicial, a cargo del juez" (Art. 235)
Limbert Rojas, Director Nacional de Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura (2021-2022)
Pioneras y pioneros
La selección y formación de las y los primeros conciliadores fue uno de los capítulos más emotivos e intensos de la historia de la conciliación.
Encuentro nacional de conciliadoras y conciliadores en sede judicial (Tiquipaya, Cochabamba, junio 2019)
Si bien las condiciones normativas estaban dadas para poner en vigencia uno de los cambios recientes más importantes para la justicia en Bolivia, faltaba el impulso vital para comenzar el proceso, lo que se produjo el 2013 con la firma de un convenio entre el Consejo de la Magistratura y la Cooperación Suiza, que luego, mediante una adenda, se amplió a todo el Órgano Judicial, para respaldar y financiar el desarrollo de la conciliación judicial.
“Al inicio la Cooperación estaba dispuesta, incluso, a pagar sueldos y salarios, lo que generalmente no se suele hacer, pero queríamos darle el debido impulso. Sin embargo, desde que se firma el convenio hasta que entra en vigencia el Código Procesal Civil, hay un par de años, donde vivimos muchas idas y venidas, y es cuando el Consejo de la Magistratura, liderado por Cristina Mamani, cree en la conciliación y ella negocia personalmente ante el Ministerio de Economía el presupuesto para el pago de 154 ítems”, recuerda Miriam Campos Bacarreza, coordinadora del PAJ por el sector estatal.
Edita Vokral, embajadora de Suiza en Bolivia
Como la entiende Campos, este es otro hito de la historia de la conciliación en Bolivia, no solo por el incremento de 3 a 157 puestos de conciliadores financiados por el propio Estado, sino porque con ello se aseguraba la continuidad de la conciliación judicial y se abría el camino para que se convierta en una política pública del sector justicia.
Y es así que comienza a escribirse uno de los capítulos más emotivos de la conciliación en Bolivia con la selección y preparación de estas 157 personas, no solo provenientes de la abogacía, sino también sicología, trabajo social y comunicación.
Fue la primera vez que el Órgano Judicial, para el proceso de selección de las y los conciliadores, recibió el apoyo de una empresa especializada en el reclutamiento de recursos humanos, bajo un enfoque integral por competencias, dice Campos.
Miriam Campos Bacarreza, coordinadora del Proyecto Acceso a Justicia de la Cosude
Una vez seleccionados, los 157 pioneros de la conciliación fueron a convivir por algo más de un mes en la ciudad de Sucre, donde fueron parte de un curso intensivo de inducción a cargo de la Fundación UNIR Bolivia, lo que no solo aseguró un nivel óptimo y técnico de preparación, sino también de compromiso.
El comienzo no fue fácil, debido a que no se conocía la conciliación y los conciliadores debieron remar a contracorriente contra la cultura del litigio, que aún tiene un peso específico en la justicia boliviana. Todo esto, sin embargo, fue pasando de a poco, hasta convertirse la conciliación en una parte imprescindible de la estructura de la administración de justicia, como lo testimonian sus propios protagonistas:
A tal grado fue inclusiva y plural la selección de los postulantes que existe un caso emblemático en la ciudad de Santa Cruz, la de Felicia Callapa, una de las conciliadoras más prolíficas de este departamento a pesar de su discapacidad visual.
Felicia Callapa entrevistada por el programa Cobertura
Los primeros frutos
Entre 2017 y 2018 la mora procesal bajó en dos puntos, de 51 a 49%. Fueron los primeros logros de la naciente conciliación en sede judicial.
Con el equipo de conciliadoras y conciliadores conformado, las principales autoridades judiciales empoderadas, el marco normativo que acompañaba y el empuje de la Cooperación Suiza, empezó un trabajo intenso de información hacia la población, a través de campañas de comunicación —que se analizarán más adelante— y también entre los mismos funcionarios de justicia.
El 2014 se había promulgado la Ley 603 del Código de las Familias, que incorporó la conciliación familiar a cargo de los jueces, y un año después Ley 708 de Conciliación y Arbitraje, que regula la conciliación extrajudicial, designando al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional como órgano rector, proceso que será desarrollado después en un capítulo específico.
Con estos antecedentes, la conciliación en sede judicial empezó a dar sus primeros pasos con resultados importantes, como la reducción en dos puntos (de 51 a 49%) de la mora procesal o retardación de justicia, entre 2017 y 2018.
En ese entonces, 2015-2016, la previsión era que, en cinco años, por cada 10 casos que ingresen al sistema judicial 4 se resuelvan por la vía de la conciliación. Si bien los resultados no han sido homogéneos en las diferentes materias, en todos los casos hubo un incremento.
Por ejemplo, según datos oficiales del Consejo de la Magistratura, entre 2016 y 2020, se llevaron a cabo 438.561 procesos en materia civil-comercial, de los cuales 42.365 se resolvieron por la vía de la conciliación previa (antes de un proceso), y 1.785 por la ruta intraprocesal (durante el proceso), lo que equivale al 10 y 0.4%, respectivamente.
Es decir que, en materia civil-comercial, de cada 10 casos que ingresan, uno se resuelve por conciliación.
Freddy Barbolín, jefe nacional de Estudios Técnicos y Estadísticos del Consejo de la Magistratura
Esta cifra, según Esteban Miranda, decano magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, representa un buen avance, “una cifra bastante alentadora”, que mejorará en cuanto las y los ciudadanos conozcan más sobre los beneficios de la conciliación.
Esteban Miranda, decano magistrado del Tribunal Supremo de Justicia
Respecto a la diferencia en los porcentajes entre la conciliación previa, que la realizan los 157 conciliadores judiciales, y la conciliación intraprocesal, que la desarrollan las y los jueces, son varias las explicaciones, como la dinámica en los cambios de las autoridades judiciales, con funcionarios capacitados en conciliación que dejaron los cargos, y el tiempo limitado que tiene cada jueza y juez para desarrollar audiencias de conciliación, como dice David Rosales, juez público civil-comercial de Santa Cruz.
David Rosales, juez público civil-comercial de Santa Cruz
Desde luego, al igual que con cualquier conciliadora y conciliadora, dos son los elementos fundamentales para llevar adelante una audiencia basada en el diálogo y comunicación entre las partes: el dominio en las técnicas y herramientas de la conciliación, y la decisión de ponerse en el lugar del otro. Así lo sugiere Clovis Espinoza, juez público civil-comercial Nº 11 de Cochabamba, que tiene más de 20 años de experiencia como juez.
Clovis Espinoza, juez público civil-comercial N11 de Cochabamba
Conciliación agroambiental
La impronta de esta materia son los juzgados itinerantes, que viajan por el territorio nacional resolviendo controversias en su doble condición de jueces y conciliadores.
Hace poco se presentó un conflicto en Trinidad entre un propietario de tierras y una comunidad, por un predio que para uno era propiedad privada y para los otros el espacio que habían reservado para el cementerio de sus familias. Todo comenzó con un error de saneamiento por parte del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y lo que pudo derivar en un largo y costoso proceso judicial terminó sin que se erogue un solo peso y en poco tiempo gracias a la conciliación que llevó adelante uno de los 63 jueces agrarios, que en el mismo número de juzgados, distribuidos en todo el país, cumplen una doble función: la de conciliadores y la de jueces, con la posibilidad de desplazarse por más de un municipio, ya que su actividad es itinerante.
Gracias a su labor, la mitad de todos los casos que se presentaron los últimos cinco años en materia agroambiental, se resolvieron por la vía de la conciliación, en temas como derecho propietario, derecho a la producción, mecanismos de acceso a la gestión de algún recurso renovable y medio ambiente.
Pero, cuál es el secreto de esta instancia de conciliación y estos juzgados que les ha permitido alcanzar estos importantes resultados?
Según Elba Terceros, presidenta del Tribunal Agroambiental, son varios factores, pero entre los principales están que, “a diferencia de la jurisdicción ordinaria, la base del trabajo de la jurisdicción agroambiental está más cercana con lo justiciable”. Además, el trabajo de itinerancia, que permite llegar a más población, la versatilidad de las juezas y jueces agroambientales, y el hecho de que hablen idiomas originarios.
Elba Terceros, presidenta del Tribunal
Agroambiental (2021-2022)
Si las partes llegan a un acuerdo, el juez se quita el traje de conciliador, recupera su rol y homologa el acuerdo para convertirlo en cosa juzgada. También sucede si se llega a un acuerdo parcial y las partes deciden, de todas maneras, ir a juicio.
Primo Zeballos, juez agroambiental de Yacuiba (Tarija)
Así también se realizan conciliaciones con enfoque intercultural entre jueces agroambientales y autoridades indígena-originario-campesinas en el marco de la igualdad jerárquica que consagra la justicia plural en la Constitución Política.
Miriam Campos Bacarreza, coordinadora del PAJ de la Cosude
Conciliación penal
Con una efectividad de más del 50% de casos resueltos por la vía de la conciliación, en apenas dos años, las unidades de conciliación del Ministerio Público han subido la vara de un servicio que está en ascenso.
Reunión de trabajo para el seguimiento a la implementación de la conciliación penal con personeros del Ministerio Público (Cochabamba, septiembre de 2019)
Si bien la conciliación ya estaba incluida en el Código de Procedimiento Penal, desde 1999 no se la aplicaba por varias razones. Quizás la principal es porque no se la conocía, por lo tanto generaba muchas dudas sobre su implementación, o porque, como dice Paulino Verástegui, del Proyecto Acceso a Justicia (PAJ) de la Cooperación Suiza, es muy difícil sentar en una misma mesa a la víctima con el denunciado porque el conflicto “en materia penal es uno de los más violentos que existe”.
Para introducir el tema en el Ministerio Público, la Cooperación recurrió a experiencias de otros países, como la Argentina, lo que tuvo eco en el fiscal general Juan Lanchipa, cuando ejerció la presidencia del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz que —según recuerda Miriam Campos, coordinadora del Proyecto Acceso a Justicia— "como él ya conocía la conciliación, fue uno de sus principales aliados". Esto permitió, primero, firmar un convenio, y luego elaborar una estrategia de implementación.
La base normativa la puso la promulgación, en 2019, de la Ley 1173 de Abreviación Procesal Penal, que mejoró la aplicación de conciliación en materia penal, en causas de delitos patrimoniales y culposos, y posibilitó uno de los saltos cualitativos en la historia de la conciliación en materia penal de Bolivia: la implementación de las Unidades de Conciliación.
A partir de enero de 2020, empezaron a funcionar 20 unidades de conciliación en las capitales de departamento y la ciudad de El Alto, a las que luego se sumaron 3 más durante la gestión 2021, en ciudades intermedias (Sacaba y Punata, en Cochabamba) y lugares de alta concentración poblacional, como Plan Tres Mil, en Santa Cruz.
Todo este trabajo se hizo en coordinación con el Área Especializada de Solución Temprana de la Fiscalía, que tiene dos brazos operativos: la Unidad de Solución Inmediata, que ve delitos en flagrancia, y la Unidad de Conciliación, que desarrolla los procesos conciliatorios.
De la primera se encargan entre 20 y 25 fiscales de materia, que promueven y desarrollan la conciliación, pero también derivan los casos a los fiscales asistentes conciliadores, quienes llevan adelante el proceso conciliatorio. Actualmente existen en las unidades de conciliación 23 fiscales asistentes conciliadores, distribuidos en las nueve capitales de departamento y El Alto.
Es decir, que entre los fiscales de materia y los fiscales asistentes conciliadores, son cerca de media centena de funcionarios del Ministerio Público, la mayoría jóvenes (entre 25 y 37 años) y mujeres (70%), que luego de haber recibido un curso intensivo de sensibilización y capacitación, y en el que participó activamente el PAJ de la Cooperación Suiza, lograron resultados con un nivel de efectividad impensada.
Taller intensivo de Capacitación de fiscales de materia, con el apoyo de la Fundación Unir Bolivia, mandataria del Proyecto Acceso a Justicia de la Cosude. (Sucre, abril de 2019)
Entre enero de 2020 y enero de 2022, se lograron 5 mil acuerdos conciliatorios, es decir 5 mil casos menos en despachos judiciales, y en los que se ha puesto fin al conflicto con la reparación del daño a la víctima y la rehabilitación del agresor.
Entre los temas que se conciliaron están los delitos de contenido patrimonial y culposos, como robo, hurto estafa y estelionato, pero también hubo casos de lesiones que no ponen en riesgo la vida de la o el afectado, como accidentes de tránsito, que generalmente se concilian a partir de un acuerdo de reparación de daños.
Christian Miranda, director en Delitos Patrimoniales y Solución Temprana de la Fiscalía General del Estado
¿Cuál o cuáles con las claves para que se den estos cambios? Entre otras cosas, porque al existir la posibilidad de reparar el daño, se está generando un cambio, dice Miriam Campos, coordinadora del PAJ.
Miriam Campos Bacarreza, coordinadora del PAJ de la Cosude
Otro factor importante fue la rigurosa selección (quedaron 20 de 400 postulantes) y capacitación (con expertos internacionales) de cada una y uno de los fiscales conciliadores, que implicaba no solo un esfuerzo técnico, sino de cambio de mentalidad de los funcionarios.
Una acción fundamental fue el intercambio de experiencias, en lo que apostó fuertemente la Cooperación Suiza, con jueces y fiscales de otros países, en especial Argentina, que tiene una larga tradición en mediación penal.
“Viajamos a la Argentina, conocimos su experiencia de la voz de expertos y académicos de mediación penal, y ahí nos dimos cuenta hacia dónde íbamos”, dice Eduardo Serrano, director de la Escuela de Fiscales de Bolivia, organismo técnico y académico de capacitación y formación de fiscales.
Entrevista a Ulf Nordenstahl, que en abril de 2019 capacitó a los primeros fiscales conciliadores
Audiencia de conciliación en alguna de las 23 unidades del Ministerio Público
Pero qué dicen las y los protagonistas que diariamente realizan procesos conciliatorios y que se han convertido, al igual que sus colegas del área judicial, en pioneros de esta parte inicial de la historia de la conciliación en Bolivia.
Más barata y más rápida que un juicio
Un estudio confirmó lo que ya se sabía en la práctica: la conciliación cuesta menos y toma menos tiempo que un proceso judicial.
A finales de 2018, el Órgano Judicial encomendó un estudio econométrico de costo-beneficio de la conciliación previa, es decir la que realizan los conciliadores judiciales en materia civil.
Los estudios confirmaron lo que ya se sabía en la práctica: que una conciliación cuesta mucho menos que un juicio y toma menos tiempo. El costo anual de un juicio le cuesta al Estado alrededor de Bs 13.000 frente a los Bs. 1.800 que supone una conciliación, es decir que un juicio es siete veces más costoso que una conciliación. En tiempo, obtener una sentencia en primera instancia en un proceso civil, toma, en promedio, 247 días, mientras que una conciliación que concluye con la aprobación del acta de conciliación por el juez, solo lleva, en promedio, 50 días. Esta evidencia marcó otro hito en la historia de la conciliación judicial, validando la eficiencia y eficacia de este medio de acceso a justicia.
Más tarde, dos estudios realizados en 2021 confirmaron esta relación costo-beneficios de la conciliación en sede judicial. En primer lugar, se concluyó que el ahorro en tiempo que experimenta un litigante por acudir a una conciliación en lugar de un juicio, va desde los 1,5 meses, en materia agroambiental; de 7 meses en materia familiar y hasta 17 meses en materia civil-comercial, con una efectividad de 37% en casos de un acuerdo conciliatorio favorable.
Por otro lado, se estableció que el costo promedio de una conciliación es de Bs.2.500, que representa el 17% del costo de un juicio de mediana complejidad y duración, es decir Bs.15.000. En estos casos, el Estado ahorró Bs. 68 millones, entre 2019 a 2021.
En materia penal, de acuerdo al segundo estudio, un caso, desde la denuncia hasta la sentencia, toma 48 meses (4 años), comparado con un proceso de conciliación que hasta la aprobación del juez penal solo toma 4 meses, es decir que hay un ahorro para el Estado de 44 meses. En términos económicos este ahorro es de Bs. 124.000, ya que el costo promedio de un juicio penal es de Bs. 136.000, mientras que un proceso conciliatorio cuesta Bs. 11.342.
De esta relación también se benefician los litigantes, ya que el costo promedio de un juicio penal para él es de Bs. 27.957 y de un proceso de conciliación, solo de Bs. 2.500, con una efectividad de 80% en acuerdos favorables.
Este estudio también midió la calidad del servicio, concluyendo que 8 de cada 10 personas que asisten a las unidades de Conciliación están satisfechas, destacando la amabilidad, trato igualitario, calidad en la información, cooperación del conciliador, comodidad y eficiencia.
Mila Reynolds, Oficial Nacional del Programa del Área de Gobernabilidad de la Cooperación Suiza
Abogadas y abogados conciliadores
De a poco, los profesionales del derecho, que a un inicio resistían la conciliación, van dejando atrás la cultura del litigio por la cultura de paz, al grado que ya se habla de los "abogados conciliadores".
Una de las dificultades por las que pasó la conciliación, en especial a un inicio, y no ha sido del todo superada, es la resistencia de las y los abogados, que, por un lado, creyeron que al existir un medio de acceso a justicia de este tipo, podría afectar sus ingresos, y, por otro, exigían participar en las audiencias conciliatorias, donde esto no es un requisito, ya que son las partes las que llegan o no a un acuerdo.
En ambos casos hubo importantes avances, en el primer caso, con la aparición de los llamados “abogados conciliadores”, que no solo emplean la conciliación, sino que la promueven, y en el segundo caso, con la participación voluntaria en las audiencias, según cada caso.
Eduardo Serrano, director de la Escuela de Fiscales de Bolivia
José Flores, director general de la Escuela de Jueces del Estado (2020-2021)
Conozcamos los testimonios de dos abogados penalistas, Marcelo Araníbar, de El Alto (La Paz), y Geovanna Ríos, de Montero (Santa Cruz), que han resuelto varios casos por la vía de la conciliación, reivindicando, dicen, la actitud de servicio de la abogacía y demostrando que con la conciliación también ganan los abogados.
Gestión de conocimiento
En el proceso de implementación de la conciliación se desarrollaron actividades de gestión del conocimiento, como viajes y talleres de trabajo con conciliadores judiciales y fiscales conciliadores, que sirvieron para fortalecer el trabajo en equipo. En el caso de los viajes de estudio se favorecieron jueces, fiscales y conciliadores, a través del intercambio de experiencias en Argentina y Colombia.
Estas actividades se realizaron gracias a equipos técnicos conformados por instancias de dirección y técnicos del Órgano Judicial, Ministerio Público y Ministerio de Justicia, con el acompañamiento de la Cooperación Suiza.
Justicia con perspectiva de género
Una de las dos líneas transversales del PAJ fue la perspectiva de género, que aplicó a sus distintos componentes, entre ellos la conciliación.
Acto de premiación a cargo del Comité de Género en el Segundo Concurso de Sentencias con Enfoque de Género (Sucre, 2019)
Una de las primeras acciones fue el apoyo a la conformación del Comité de Género del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia consultiva del resguardo de los derechos de las mujeres dentro del sistema de justicia, que se creó en el marco del 14 Encuentro Iberoamericano de Magistradas en Cochabamba, en 2013.
El 2014 se logró concretar la Política Institucional de Igualdad de Género, aprobada en el Consejo de la Magistratura un año después.
Más tarde se puso en vigencia el Protocolo con Perspectiva de Género, impulsado las buenas prácticas de juezas y jueces del país, a través de un conjunto de reglas y principios como la igualdad y la ponderación de los derechos de las mujeres, refiere Karem Gallardo, magistrada del Tribunal Constitucional Plurinacional y presidenta del Comité de Género del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Finalmente, está el concurso de sentencias con perspectiva de género, que en cuatro oportunidades recibió la participación de juezas y jueces del país, que elaboraron sus dictámenes aplicando el mencionado protocolo.